10. Anders omgaan met water...
de wens om beter samen te werken is een steeds terugkerend ritueel.
Na de overstromingen in Limburg pleitten de burgemeester van Valkenburg, de dijkgraaf van het Waterschap en een gedeputeerde van de Provincie om samen en met een "helikopterblik" naar de waterproblemen te gaan kijken. Het is dezelfde wens die elders werd geuit toen de droogte uit de hand liep; we zouden anders en beter moeten samenwerken.
In “Rekenen Met Energie” schrijf ik over de energietransitie, maar soms ook over water. Nieuwsbrief nr. 10 gaat over de structuur van ons waterbeheer.
In de afgelopen decennia is de wens om beter samen te werken in het watersysteem een steeds terugkerend ritueel. In 1985 werd in de notitie Omgaan met Water al gepleit voor Integraal Waterbeheer op basis van een watersysteembenadering. Dit thema kwam terug in de derde nota Waterhuishouding van 1989. De analyse in de nota was scherp en duidelijk: “De bestuurlijke samenwerking en beleidsafstemming verlopen niet vlekkeloos. De voor integraal waterbeheer gewenste brede taakopvatting door de waterbeheerders is nog geen gemeengoed”.
Om de afstemming te bevorderen werd in 1995 de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW) opgericht, met vertegenwoordigers van de waterschappen, provincies en gemeenten, met de directeuren-generaal van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
De hoge waterstanden van de rivieren in 1993 en 1995 zetten de veiligheid weer op de agenda. De vierde nota Waterhuishouding van 1998 besteedde daarom veel aandacht aan afstemming en overleg en vroeg meer aandacht voor regenwater en het water in de steden. Een citaat: “Belangrijk is dat gemeenten en waterschappen hun onderlinge relaties versterken. De waterbeheerder dient zich bewust te zijn van zijn verantwoordelijkheid en kennis en wordt gestimuleerd een meer pro-actieve houding aan te nemen”.
Ondanks de duidelijke boodschap van de vierde nota was een extra impuls nog nodig. De Commissie Waterbeheer 21e eeuw (Commissie Tielrooij) kwam in augustus 2000 met een advies over het toekomstige waterbeleid in Nederland. Meer ruimte voor water, water als ordenend thema in de ruimtelijke ordening en de drietrapsstrategie vasthouden, bergen, afvoeren stonden centraal. De regering verwerkte het advies in een beleidsstuk Waterbeheer eenentwintigste eeuw (WB21) met de titel Anders Omgaan met Water. Het voorwoord van de staatsecretaris gaf de zorg duidelijk aan: “Om Nederland de komende eeuw, wat het water betreft, voldoende veilig, leefbaar en aantrekkelijk te houden voor bewoners en investeerders is een omslag in het waterbeleid en in het denken over water, noodzakelijk”.
Een verandering van de bestuursstructuur werd niet bepleit, maar er moest wel beter samengewerkt worden: “De nieuwe aanpak in het waterbeleid vraagt inspanning van alle bestuurslagen. Voor een goede samenwerking is helderheid over rolverdeling een voorwaarde”.
Er volgden daarna een serie bestuursakkoorden: het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) van 2003; het Nationaal Bestuursakkoord Water 2007 (NBW actueel); het Bestuursakkoord Water 2011 (BAW). Met de akkoorden bevestigden het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van waterbedrijven in Nederland (Vewin) hun gezamenlijke bereidheid om de problemen aan te pakken, tegelijkertijd werd de status quo bevestigd: voor het waterbeleid blijft de lappendeken van verantwoordelijke overheden gehandhaafd waarbij de relatie tussen de diverse overheden niet makkelijk te beschrijven is. Art 3.10 en 3.12 van de Waterwet geeft de provincie wel wat bevoegdheden om het Waterschap “aanwijzingen” te geven, maar van echt toezicht is in de praktijk geen sprake.
Naast deze oude structuur was onder invloed van de EU-kaderrichtlijn water een nieuwe structuur ontstaan: de stroomgebiedsbenadering. Hierin is Nederland verdeeld in vier stroomgebieden: Rijn, Maas, Eems en Schelde.
Het Nationaal Waterplan 2016-2021 was weer een “ouderwetse” regeringsnota. Daarin werd herbevestigd dat het beleid uit ging van de stroomgebieden en dat de bestuurslagen dat moesten volgen: “Bij het opstellen en uitvoeren van het waterbeleid wordt gewerkt volgens de stroomgebiedsbenadering. De wateropgaven worden beschouwd binnen een natuurlijke en geografische eenheid, waarbij bestuurlijke grenzen ondergeschikt zijn”. De nota refereert, met trots, aan een OESO rapport uit 2014 “Water Governance in the Netherlands” waarin onze prestaties worden geroemd.
The Netherlands has an excellent track record on water management in several areas: the system has managed to “keep Dutch feet dry” and to develop a strong economy and robust water industry, in a country where 55% of the territory is below sea level or flood prone.
Maar een waarschuwing van de OESO kreeg minder aandacht.
However, excellence should not lead to complacency. Water management in the Netherlands is faced with persistent and emerging challenges. Water quality and the resilience of freshwater ecosystems recently gained traction in the country, but continue to be pressing issues.
Voor het veranderende weer met meer droogte én hevige regenval werd al vanaf de jaren ‘80 gewaarschuwd. Om de moeizame aanpassing van de structuur te vermijden werd voor de waterveiligheid een nieuwe route ontwikkeld: het Nationaal Deltaprogramma, met een eigen commissaris en eigen budget, afgedekt door de Deltawet (2012). Onder het onderdeel Waterveiligheid valt het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) dat zich vooral richt op dijkverhoging. Het HWBP werkt als een alliantie van de 21 waterschappen en Rijkswaterstaat, de complexiteit van het model waarin iedereen met iedereen moet overleggen is groot.
afb. overzicht van het overleg en de afstemming
De rode draad in het zoeken naar structuur in samenhang is al 35 jaar dezelfde: we willen werken vanuit een systeembenadering, maar we houden vast aan de historisch gegroeide structuur van zelfstandige waterschappen, provincies en gemeenten. Het is niet ideaal, maar we redden ons er al generaties mee en eigenlijk zijn we er ook trots op. Af en toe, vooral rond verkiezingstijd, vlamt de discussie op over het bestaansrecht van de waterschappen of de provincies. Wat moeten we met provincies nu de gemeenten en hun samenwerkingsverbanden steeds groter worden? Kunnen we de bestuurlijke drukte niet wat verminderen door het opheffen van de waterschappen? Hoe verhouden de regionale structuren zich met de daadkrachtige Deltaprogramma’s die naast de democratische structuren ontwikkeld worden? Een antwoord op die vragen stellen we uit, ondertussen gaat het proces van schaalvergroting gewoon door, sinds 1985 verdwenen 234 waterschappen en zo’n 300 gemeenten.
De discussies leidden tot nog toe niet tot echte structuurveranderingen en bij calamiteiten herhalen we, net als de Limburgse bestuurders, wat we al jaren zeggen: we moeten anders omgaan met water en we moeten beter samenwerken.
Enkele relevante links:
Over de vier nota’s Waterhuishouding: https://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/wetgeving-beleid/@176068/nota/
Over WB 21 Anders Omgaan met Water: https://puc.overheid.nl/rijkswaterstaat/doc/PUC_23226_31/
Het Nationaal Waterplan 2016-2021
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnota-s/2015/12/14/nationaal-waterplan-2016-2021
Het OESO rapport Water Governance in the Netherlands (2014)
https://www.oecd.org/gov/water-governance-in-the-netherlands-9789264102637-en.htm
Het Deltaprogramma en het Hoogwaterbeschermingsplan
https://www.deltaprogramma.nl/themas/waterveiligheid/deltaplan